Współdziałanie czy kierowanie? – znaczenie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w procedurze ustalania warunków środowiskowych.
Procedura uzyskania decyzji środowiskowej, stanowiąca podstawowy element dla wydawania pozwoleń administracyjnych na realizację przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, obwarowana jest obowiązkiem zasięgnięcia opinii rozlicznych organów ochrony środowiska (w szczególności Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego). Organa te, uwzględniając łącznie uwarunkowania dotyczące m.in. rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia oraz jego usytuowania, realizują znaną prawu administracyjnemu zasadę współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwienia sprawy, które to współdziałanie może następować w różnych formach: opinii, uzgodnienia.
Utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych zdaje się jednak przesądzać, iż wśród postanowień wydawanych przez wyspecjalizowane organy ochrony środowiska (tzw. organy współpracujące), kluczowe znaczenie zyskuje rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. O ile bowiem opinia sanitarna nie przesądza o treści rozstrzygnięcia organu prowadzącego postanowienie główne, o tyle postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest co do zasady wiążące i przemożnie wpływa na wynik całego postępowania.
Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: „uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą [orzeczenia administracyjnego] o znaczeniu stanowczym, wiąże bowiem organ decydujący w postępowaniu głównym" (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 140/06, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1289/09, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 955/11, CBOSA; wyrok WSA w Opolu z dnia 29 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 113/15, CBOSA). Okoliczność ta wynika z faktu, iż przepisy u.i.ś. nakładają na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i regionalnego dyrektora ochrony środowiska obowiązek osiągnięcia konsensusu (,,zgody”) co do środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Zakres uzgodnienia i opinii wyznaczany jest natomiast przez zakres kompetencji przypisanych organowi zajmującemu stanowisko w sprawie. Choć stanowisko to dotyczy całego przedsięwzięcia i wszelkich warunków związanych z realizacją i funkcjonowaniem przedsięwzięcia, ,,weryfikacja stanowiska organu współdziałającego” oznacza to de facto wykroczenie przez wyspecjalizowany organ poza ustawową rolę i nakłada obowiązek rozstrzygania w kwestiach takich, jak wpływ inwestycji na ład przestrzenny, krajobraz czy wykonywanie prawa własności przez właścicieli sąsiednich działek (zob. K. Gruszecki, Komentarz do art. 77 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Warszawa 2013, System Informacji Prawnej Lex Omega, pkt 4, dostęp elektroniczny; por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 października 2010 r., II SA/Po 411/10, CBOSA oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 września 2015 r., II SA/Bd 23/15, CBOSA).
W konsekwencji, treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący. Organ uzgadniający winien mieć zatem na względzie, że jego stanowisko, wyrażone w formie postanowienia, staje się podstawowym materiałem dowodowym sprawie administracyjnej dla organu prowadzącego postępowanie główne, czasem przesądzającym lub wręcz determinującym jej końcowe rozstrzygnięcie, stając się – niejednokrotnie – elementem podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia.
